【全国两会】全国人大代表、宁波市政协主席徐宇宁：沿海滩涂光伏发展需完善用地标准

▲全国人大代表、宁波市政协主席 徐宇宁

　　“在东部沿海滩涂发展集中式光伏电站是解决我国可再生能源供给和需求不平衡矛盾的有效途径之一，可有效促进碳达峰、碳中和目标的实现。”接受本刊采访时，全国人大代表、宁波市政协主席徐宇宁说。

　　习近平总书记指出，要构建以新能源为主体的新型电力系统，并提出到2030年，全国风电、光伏总装机容量要达到12亿千瓦以上。截至2021年底，全国风电、光伏装机容量分别为3.3亿、3.1亿千瓦，距离目标仍有较大差距。

　　在徐宇宁看来，我国东部和中西部地区可再生能源资源与地区用电量不平衡的矛盾，一定程度上制约了风电和光伏的高质量发展。

　　我国西部地区可再生能源资源禀赋较好，但受本地用电需求较低、特高压电力输送通道受限等因素影响，仍存在一定程度上的“弃风弃光”现象。间歇性的可再生能源发电还会加大长距离、高压电网输送的运行压力。

　　和西部相比，我国东部沿海地区经济发达、用电量大。近年来，大量外贸出口企业对绿色电力需求日益增长。然而，受本地区资源禀赋制约，光伏风电的供给远小于需求。以甘肃省和浙江省宁波市为例，两地最高用电负荷相近，分别为1766万千瓦和1736万千瓦，但风电光伏装机规模差距悬殊，分别为2870万千瓦和410万千瓦左右。

　　根据国家能源局发布的《2020年度风电投资监测预警结果》和《2019年度光伏发电市场环境监测评价结果》，甘肃风电和光伏均为橙色预警区域，存在较高的弃风弃光风险，并要求暂停新增风电项目、控制新建光伏项目。

　　与此同时，东部沿海地区仍有较大的消纳潜力和市场需求。以宁波市为例，当地可再生能源发电仅占全市用电量的6%左右。在确保风电光伏100%消纳的基础上，2020年还开展了全国首笔绿色电力交易，企业自愿加价购买风电和光伏电力。

　　徐宇宁认为，东部沿海地区人多地少，缺乏可用于光伏发展的土地资源，但滩涂资源丰富，是发展集中式地面电站的主要形式。

　　2021年，宁波市自然资源规划局调查数据显示，该市滩涂资源面积约100万亩；同年6月，当时全国最大规模海岸滩涂渔光互补光伏项目在宁波市象山县投产发电——象山长大涂滩涂项目面积约4516亩、总装机容量30万千瓦。

　　然而，目前有关生态环境保护政策对于支持发展光伏尚不明晰，沿海滩涂光伏发展依然受到制约。据徐宇宁分析，这种制约主要体现在两个方面：

　　一是湿地管理实行“一刀切”。《湿地保护管理规定》（国家林业局第32号令）明确将湿地分为国家重要湿地、地方重要湿地和一般湿地，最新颁布的《中华人民共和国湿地保护法》也沿用了上述分类管理的模式。但是在光伏发展过程中，没有将重要湿地与一般湿地区别对待，而是“就高不就低”予以简单化处理，甚至列入环保督查整改事项，这大大降低了各地滩涂光伏电站开发建设的积极性。

　　二是海域审批不够灵活，东部沿海有大量海域按照海洋功能区划属于养殖或者工业用海，适宜建设渔光互补光伏电站，应与单纯用海的审批予以区分，对于此类复合型用海（地）建设，在审批方面不够灵活，从而导致部分光伏项目审批存在障碍。

　　谈及这些问题的解决，徐宇宁建议：

　　一是国土空间规划应预留光伏等可再生能源开发的空间，建立国家和省级国土空间规划协同机制。在国土空间规划中，通过空间留白等方式为新能源开发利用预留足够国土空间，并保持新能源用地、用海规划的稳定性。

　　二是建立光伏用地“正负面清单”。除政策明令禁止占用的资源外，明确利用围海养殖区、近海滩涂区、围而未填海域及围填海区保留水域等海域空间或未利用土地建设滩涂光伏的政策，建立“正负面清单”，为后续项目推进提供支撑。

　　三是允许对一般湿地作保护性开发。在严格落实《中华人民共和国湿地保护法》基础上，对于没有纳入国家级或省级重要湿地的一般湿地，按照海域法管理，允许保护性地开发建设“渔光互补”等复合型光伏发电设施。

　　四是进一步完善光伏复合用地的标准，简化审批流程。针对“光伏+”系列复合型发电项目，制定、完善新能源复合项目用地认定标准、建设要求、管理规定，简化用地审批等各项流程。